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我國電子政務產業發展對策研究
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2019-05-31

[摘要]我國電子政務經過20多年的建設和發展已取得顯著成效,同時也存在產業價值鏈停留在中低端、低水平同質化競爭普遍、缺乏產業協同合作、沒有形成應用規模、產業支撐隊伍不夠等一系列問題。在此背景下,在分析我國電子政務產業發展動態的基礎上,仔細研判電子政務產業發展所呈現的新特點,認真辨析電子政務產業發展的瓶頸阻礙,研究提出產業優化路徑和建議,對下一步加快推動電子政務產業健康可持續具有重要意義。

[關鍵詞] 電子政務;產業特點;生態體系

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

電子政務產業是電子信息產業的重要組成部分。[1]1993年,我國提出“三金”工程的設想,即“金橋”、“金關”和“金卡”工程,由此拉開了“金”字工程建設的序幕。2001年,我國決定把電子政務建設作為今后一個時期我國信息化工作的重點,政府先行,帶動國民經濟和社會發展信息化。從此,我國電子政務建設開始進入全面推進階段。經歷了20多年的發展,隨著信息通信技術在政府部門的深入應用,我國電子政務產業規模不斷壯大,市場主體競爭實力顯著提升。截至2017年年底,我國在線政務服務用戶規模達到4.85億,占總體網民的62.9%。[2]新形勢下,認真研判電子政務產業發展現狀,理性辨析產業發展所面臨的重重阻礙,對未來更好推動電子政務產業良性發展具有重要意義。

一、我國電子政務產業特征

(一)產業規模逐步壯大

隨著“金”字工程在政府信息化領域的推進實施,尤其是“兩網一站四庫十二金”工程的全面展開,推動我國電子政務產業從無到有、從小到大不斷孵化成長。近年來,政務云、政務大數據、“互聯網+政務”、智慧城市等新技術新理念在政府信息化領域的滲透和蔓延,數字化、網絡化、智能化成為電子政務建設新方向,也為電子政務產業蓬勃發展注入了新動力。電子政務涉及領域眾多,每個領域的信息化建設運維都需要大量資金投入,少則上千萬,多則幾百億,推動電子政務產業步入發展快車道。在逐利動機的驅動下,吸引了大批企業進入電子政務領域開疆拓土,目前以傳統IT廠商、互聯網巨頭、電信運營商為首的市場競爭格局基本形成。據不完全統計,我國電子政務市場規模從2008年的740億元攀升到2017年的2722億元,年均增長率達4.9%。預計2018年,我國電子政務產業規模達3140億元,同比增長15%。[3]

(二)產業鏈主導角色發生遷移

電子政務不是一個孤立的產業或系統,而是一個產業帶動性強、輻射面廣的產業鏈。從產業鏈條來看,電子政務建設過程中直接和間接涉及的環節主要有通信運營商、設備供應商、應用系統開發商、系統集成商、咨詢培訓服務商等。[4]在很長一段時間內,電子政務比較側重基礎設施建設,形成了以電信運營商為主的產業形態。電信運營商在承建政務內、外、專網的過程中,帶動應用系統開發商、集成商、中間供應商和其他運營商在內的產業鏈中下游環節協同共進。在電子政務向以深化應用為主轉化的過程中,這種模式正在悄然發生改變,政務云服務提供商、政務大數據服務提供商、智慧城市系統解決方案提供商等新的電子政務市場供給主體日漸顯現,尤其是智慧城市系統解決方案提供商在電子政務建設中的作用日益凸顯。很多地方政府以PPP模式與智慧城市系統解決方案提供商成立合資公司,合力統籌協調產業鏈其他環節共同推動電子政務各領域全面發展。

(三)產業發展模式日趨豐富

隨著信息技術不斷創新和產業化發展,我國電子政務產業發展路徑也映現出獨有的演進規律,其融資模式、建設模式、區域發展模式、資源應用模式都日漸豐富多元。從融資模式來看,企業開始以PPP、BOO等模式注資電子政務項目,改變了以往電子政務項目完全由政府買單的方式。從建設方式來看,以往IT企業大多只是以項目外包的形式參與到電子政務建設環節,現在從項目的前期規劃、設計、建設一直到后期運維等整個過程IT企業都可以參與。從區域發展來看,既有沿海發達地區的漸進式發展,也有中西部和老少邊窮地區的跨越式發展模式。從資源利用方式來看,各地各部門正通過統一的政務云平臺將電子政務軟硬件資源由分散化向集約化方向轉變。據IDC統計,截至2017年10月,全國超過65%[5]的省市通過政務云平臺實現了機房、存儲設備、OA系統等軟硬件資源的集中建設。

(四)企業競爭力明顯增強

在電子政務產業發展的過程中,培育了一批國內IT巨頭,如聯想、方正、浪潮、中興等,他們的產品無論是質量還是市場份額,在某些領域已經超越了國外知名IT企業。在國產基礎軟件領域,中標麒麟等國產操作系統和人大金倉、達夢等國產數據庫軟件已經在電子政務領域業務系統中批量使用,東方通中間件已經應用于全國80%的高速公路聯網收費系統,金山WPS等國產辦公套件性能達到了國際先進水平。在國產核心芯片研發應用方面,龍芯、申威、飛騰等國產多核CPU研制成功,長城、曙光、浪潮等企業可規模生產基于國產CPU和操作系統的微型計算機整機,國產智能手機芯片具備國際競爭力。在國產通信網絡設備方面,國產高端路由器和高端交換機在性能和功能上已達到國際先進水平。百度、阿里、騰訊等互聯網骨干企業云計算平臺軟硬件(不含芯片)國產化率已超過60%,平臺性能接近國際先進水平?;?、聯想等國產智能終端操作系統用戶數已超過2200萬。聯想樂云OS應用商店活躍用戶超過2000萬。此外,我國IT企業自主研發實力明顯提高,阿里自主研發的超大規模通用計算操作系統飛天,浪潮自主研發的政務云技術和服務,華為擊敗高通獲選5G編碼標準等,從一定程度上提升了IT企業在電子政務市場上的競爭力。

(五)新技術應用創新能力顯著增強

移動互聯網、云計算、大數據、人工智能等新技術在政務領域應用創新加速,推動政府服務從線下向線上線下融合的方式轉變,推動政府管理從分散管理向協同治理的方式轉變?;チ胝襝嗷ト諍洗呱盎チ?政務服務”新形態,“互聯網+扶貧”推進實現精準扶貧、精準脫貧,“互聯網+教育”、“互聯網+醫療”、“互聯網+文化”等有力地促進了基本公共服務均等化發展。云計算能彈性地利用現有資源,提升電子政務基礎設施利用效率,是解決“IT黑洞”的有效途徑。大數據可直觀地揭示傳統技術手段所不能展現的事務關聯,讓宏觀調控決策更科學,讓微觀管理服務更精準。人工智能通過自主學習并應用人、地、物等情景信息,提供自動識別和智能預測,目前已在防恐反恐、環境監測、氣候預測等領域得到廣泛應用。

二、電子政務產業發展瓶頸

(一)產業鏈不完備,商業模式不成熟

發達國家電子政務產業發展的實踐經驗表明,只有建立在成功的商業模式創新基礎上的技術創新,才有產業化的堅實基礎,只有依托技術創新的商業模式創新,才具有更強大的競爭力。電子政務產業是一個“生態鏈”的概念,生存于“生態鏈”中各層級的大、中、小型企業相互依存,圍繞市場需求既競爭又合作,產生“借力”和“互動”效應才能實現多贏。當前我國的電子政務正處于由簡單信息發布到深化應用關鍵轉型期,還沒有形成一個真正的產業生態鏈。IT企業的商業模式也比較單一,在業務模式上缺乏創新。

(二)產業價值鏈層級有待提升

然而,我國當前的電子政務產業化水平與國外相比,還存在一定的差距,且還不能完全滿足國內電子政務產業發展的要求。國產軟硬件產品主要集中在中低端,高附加值的高端產品基本為國外產品。盡管國產路由器、交換機、服務器、存儲設備等在不同程度上實現了整機替代,但相關設備使用的CPU幾乎完全依賴英特爾、AMD等國外企業。國產CPU性能及全國產整機與國外產品還存在較大差距,如基于龍芯CPU的曙光、浪潮等國產計算機桌面終端、服務器的性能和可靠性、兼容性與基于英特爾芯片的計算機桌面終端、服務器相比差距明顯。國產基礎軟件的圖像處理、事務處理等功能也與國外產品存在很大差距,基于國產操作系統、數據庫系統和中間件的應用軟件開發環境基本空白。全國產信息系統僅具備支持黨政辦公等簡單事務處理能力。所以,推動電子政務產業向價值鏈高端環節發展刻不容緩。

(三)產業生態體系尚未形成協同發展的局面

由于國產電子政務產品應用面臨國外產品先行進入、技術路線封鎖、使用習慣依賴等阻礙,加之政府用戶更注重運營風險,對信息安全隱患重視不夠,缺乏應用國產電子政務產品的主動性。如,大多數的電子政務核心業務系統基本由國內企業開發,但都以IBM中間件、Oracle等數據庫等國外產品為基礎平臺。在缺乏下游市場需求拉動的情況下,國內尚未形成具有復雜大系統整合能力的領軍企業,電子政務產業生態體系各環節研發和相互協同動力不足,增加了推廣應用難度。一方不愿用,不敢用,一方無法靠應用持續改進,產用之間尚未形成有效互動。此外,企業為保持自身競爭力,缺乏成果開放共享的主動性,大企業與小企業產業分工不明確,產業鏈協同發展的局面尚未形成。

(四)有效應用不足,缺乏完善的評估機制

電子政務產業發展的關鍵在于應用,有效應用不足已成為制約我國電子政務產業形成和發展的重要瓶頸因素,這對上、中、下游各環節產業鏈的參與和投入的熱情產生了直接影響。電子政務產業發展的良性機制沒有被激活,市場發展缺乏動力,也缺乏有效的電子政務監督評價模式以及標準。

(五)項目采購資金申請機制有待調整

電子政務項目建設涉及到一系列的軟硬件建設,其中服務器、電腦、手機等硬件設備是有形資產,是可量化的,而軟件作為一種無形資產,往往是不可量化的,不同地區不同部門對同一軟件的采購額是不一樣的,項目金額大小很難有統一的衡量標準。此外,電子政務項目采購金額的申請往往涉及到建設環節,對后期升級維護環節所需要的費用往往缺乏資金支持,支持為電子政務服務的IT企業盈利率不高。據不完全統計,電子政務應用系統集成商利潤率僅5%,而其他軟件服務商的利潤率則更低。

(六)電子政務采購低價中標采購事件頻現

因很多地方政府招標評分規則對低價者有利,導致低價競爭現象頻頻發生。例如,騰訊云以1分錢中標預算495萬的廈門政務云項目,上海移動以0元中標上海電子政務云項目,中國電信以1分錢中標預算893萬的遼陽市信息中心硬件平臺項目,等等。目前業界對此看法褒貶不一。一方面,對政府招標方而言,招標結果偏離公允價值,將致使項目的可執行性、質量、實施周期等缺乏相應的保障。另一方面,傳統采購流程已經不適應云服務的創新發展,云服務是按需付費,政府在采購時無法確定后期使用量,所以在前期招標時無法給出價格。

(七)產業支撐隊伍不能滿足規?;⒄掛?

因安全保密等問題,電子政務建設單位多要求企業駐場,提供技術培訓、現場支持等服務,但是解決方案研發、集成實施交付、運維服務保障基本都是由一支隊伍支撐,相關力量被不斷分化。此外,國內電子政務人才培養大多基于國外產品,相關教材和專業培訓機構缺失,架構師等高端人才嚴重匱乏。

三、電子政務產業優化路徑與對策建議

(一)制定電子政務產業發展路線圖

研究電子政務軟硬件關鍵技術問題,面向不同應用場景找出核心關鍵環節,明確突破路徑和時間表,落實主體責任。支持引導各相關IT企業加強技術規劃銜接,推動CPU與操作系統深度適配優化,組織研發在線集成開發環節,推動人機交互模式創新,突破異構資源調度、電子政務平臺虛擬化等關鍵技術,構建完善的電子政務軟硬件技術產品體系。

(二)提升企業自主創新能力

在國家戰略層面扶持一批面向電子政務的骨干IT企業做大做強,圍繞創新鏈開展兼并重組,提高龍頭企業資本實力和經營能力,引導企業專注布局某個技術創新、產品方向或專業領域,提升其國際化經營和產業鏈帶動能力。扶持建設一批互聯互通、資源共享的電子政務創新創業服務平臺,為中小微企業不同環節不同階段創新活動提供集成化、市場化、專業化、網絡化支撐服務。通過資本產業、國家保障政策、知識產權制度以及國際間合作,在企業融資、上市、稅收管理方面形成新的政策機制,營造有利于企業創新、成長、壯大的環境。

(三)深化產用互動,建立發展良性產業生態

以安全可靠技術和產業聯盟為載體,持續開展電子政務聯合攻關活動,鼓勵引導更多有實力、有意愿、有基礎的企業加入產業支撐隊伍,形成本地化交付能力,逐步打造“小核心、大合作”的產業生態格局。協調建設電子政務產品版本庫和企業信息庫,組織CPU、操作系統有關廠商逐步形成電子政務跨平臺統一操作系統。調動整合各方資源集中建設高仿真驗證環境,構建試驗系統,打通企業內部研發、協同技術攻關、產用驗證反饋等產業化全流程。

(四)深化電子政務應用建設

加快電子政務應用發展步伐,以應用為牽引,帶動電子政務產業加速發展。以市場為導向,以企業為主體,引入市場機制和效益法則,創新電子政務發展模式,逐步推進電子政務產業市場化。支持探索云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等新技術在電子政務中的應用,構建互聯互通和高效服務的技術應用體系。鼓勵各地各部門以“互聯網+政務服務”為抓手,加強保障和改善民生,創新社會管理。支持第三方建立完善的應用監督評估體系,開展應用建設成效評估,并將評估結果納入政府績效考核。

(五)強化資金支持,制定合理的項目采購資金申請制度

加強產融結合,爭取中央財政專項產業支持,拉動社會資本投入,推動設立電子政務產業專項發展資金。面向電子政務采購的特殊性,在充分調研的基礎上,研究出臺電子政務項目采購制度,對資金的申請提出明確的要求,確保電子政務項目建設運維等各個階段都有相應的資金支持。

(六)制定合理有效的電子政務采購制度

圍繞新技術應用采購出現的新問題,應對IT服務提供商、招投標部門、政府機構等多方力量開展實地調研,在充分了解各方在新形勢下所面臨困惑和對策建議的基礎上,綜合研判,提出有針對性的電子政務采購管理制度,積極營造良好的電子政務產業發展環境,以確保在鼓勵技術創新的同時,也確保電子政務市場保持健康有序發展。

(七)加強產教合作,培育一批電子政務人才隊伍

鼓勵企業與高校成立聯合創新實驗室,共同開展電子政務課程設計和教材編制,通過在線社區、開發者大賽等方式,加強人才培育和中小企業創業創新支持力度。強化領軍人才隊伍建設,引進一批既懂電子政務又懂管理的世界一流人才,同時重視留人制度建設,充分發揮電子政務領軍人才對產業發展的引領作用。

[參考文獻 ]

[1]袁長征.新時期中國電子政務產業發展模式及推進路徑優化研究[J].湖北社會科學,2012(9).

[2]中國互聯網絡信息中心(CNNIC).第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[R]. //www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/.2018-01-31.

[3]前瞻產業研究院.《2018-2023年中國電子政務發展前景與投資戰略規劃分析報告》[R].https://bg.qianzhan.com/report/detail/8fe8b965c37d47fd.html.2018-02-25.

[4]Christiansen P E,Gotze J. Trends in Governmental Enterprise Architecture:Reviewing National EA Programs Partly[J].Journal of Enterprise Architecture 2007(1).

[5]IDC MarketScape.2017年中國政務云市場廠商評估[EB/OL].https:// www.idc.com/promo/idcmarketscape.2017-11-27.Research on countermeasures for the development of e-government industry in China.


[基金項目]2017年度河北省社會科學基金項目“基于京津冀一體化的津冀港口群競合研究”(HB17GL093)。

[作者簡介] 王偉玲,中國電子信息產業發展研究院研究員;王晶,燕山大學經濟管理學院副教授;尹靜,北京建筑大學機電與汽車工程學院副教授。